روايت دو فرصت سوخته براي اقتصاد ايران
مهندس ياسر هاشمي
نفت در تاريخ ايران فقط يک منبع درآمد نيست، يک روايت است، روايتي که از حياط اندروني قاجار شروع مي‌شود، از دالان‌هاي تاريک امتيازات استعماري مي‌گذرد و به همت دکتر مصدق در ملي شدن صنعت نفت و دفاع تاريخي او در سازمان ملل بر دودکش‌هاي آبادان قد مي‌کشد و بر امواج قيمت نفت سوار مي‌شود و سرانجام، دو بار , يک‌بار در نيمه دهه 1350 و بار ديگر در سال‌هاي 1384 تا 1390 «درِ طلايي» جهش اقتصادي را به روي کشور مي‌گشايد اما هر دو بار، به‌جاي عبور هوشمندانه، گويي کورمال‌کورمال وارد اتاقي ديگر مي‌شويم؛ اتاقي پر از سراب، تورم و تمرکز قدرت. اين مقاله يک روايت ناپيوسته از اين مسير است. از «فقدان نفت» در عصر فتحعلي‌شاه تا «فراواني نفت» در دهه‌هاي اخير، و اينکه چگونه ساختارهاي تصميم‌گيري، تمرکزگرايي و ايدئولوژي‌زدگي، دو فرصت بزرگ تاريخي را در ايران به ضدّفرصت تبديل کرد.
در روزگار فتحعلي‌شاه قاجار هنوز خبري از چاه‌هاي نفت نبود. ستون فقرات درآمدي دولت، ماليات‌هاي ارضي و گمرک بود و شکست‌هاي نظامي و معاهدات سنگين (از جمله گلستان و ترکمانچاي) پايه‌هاي ماليه عمومي را سست کرد.
نفت، دهه‌ها بعد به صحنه آمد. امتياز دارسي در سال 1280 در دوره مظفرالدين‌شاه حق انحصاري اکتشاف و استخراج را در سه‌چهارم خاک ايران به يک سرمايه‌دار انگليسي واگذار کرد؛ در برابر بيست هزار ليره نقد و سهام و فقط 16 درصد از «سود خالص» شرکت، آن هم با حساب‌سازي‌هايي که بعدها خودِ ايران را به اعتراض واداشت.
کشف نفت در مسجدسليمان (1287) و شکل‌گيري «شرکت نفت انگليس و ايران» ماشين نويني از قدرت و پول را روشن کرد، اما سهم ايران همچنان ناچيز بود اما با ملي‌شدن نفت در 1329 دولت مصدق براي نخستين‌بار نفت را به مسئله «حاکميت» پيوند زد اما کودتاي 1332 و بازگشت شبکه‌اي از شرکت‌هاي غربي در قالب کنسرسيوم 1333، هنوز «فرمان» نفت در دست ديگران بود. تنها در 1352 بود که با «قرارداد فروش و خريد» و اوج‌گيري قدرت دولت‌هاي نفتي شرکت ملي نفت ايران رسماً مالک و مدير دارايي‌ها شد و کنسرسيوم به خريدار بلندمدت بدل گشت.
اوج نخست. نيمه دهه 1350. نسبت درآمد نفت به توليد ناخالص داخلي بنا به برآورده‌ها تا حوالي 47 درصد در 1353 بالا رفت و تا 1356 درآمد سالانه نفت به حدود 20 ميليارد دلار رسيد. نفت حدود 80 درصد درآمدهاي دولت را مي‌ساخت. در ظاهر همه‌چيز رونق بود، رشدهاي بسيار بالا در اوايل دهه 1350، برنامه‌هاي جاه‌طلبانه صنعتي و پروژه‌هاي بزرگ عمراني. اما اقتصاد، به عارضه‌اي گرفتار شد که در ادبيات اقتصاد توسعه به «بيماري هلندي» معروف است که جهش ارز آوري نفت، نرخ واقعي ارز را تقويت و واردات را ارزان مي‌کند، دستمزدها در بخش‌هاي غيرنفتي بالا مي‌رود، منابع و نيروي انساني به سمت بخش‌هاي غيرقابل‌مبادله سرازير مي‌شود و صنعت قابل‌مبادله (ساخت و کشاورزي) نحيف مي‌گردد. در ايرانِ آن سال‌ها، ريخت‌وپاش بودجه‌اي، جهش نقدينگي و ظرفيت‌سازي شتاب‌زده، به تورم دورقمي فزاينده انجاميد يعني تورم از حدود 10 درصد در 1355 به 16.6 درصد در 1356 و 25.1 درصد در 1357 افزايش يافت رشد اقتصادي پس از جهش‌هاي 1352–1354 افت کرد و نابرابري‌ها و فشار هزينه زندگي به نارضايتي اجتماعي دامن زد. شکاف طبقاتي افزايش يافت و طبقه متوسط شهري، که انتظار داشت از اين رونق سهمي واقعي ببرد، با فشار هزينه‌هاي زندگي و مسکن روبه‌رو شد. سياست انقباضي دولت آموزگار در 1357 تورم را گرچه پايين‌تر آورد، اما به دليل رکود و اعتصابات و بحران مشروعيت، ديگر خيلي دير شده بود. سرانجام، نفتي که مي‌توانست سوختِ صنعتي‌سازي متوازن و اصلاح نهادي باشد، خود به «سوخت شتابزدگي» بدل شد و يکي از موتورهاي نارضايتي و بحران سياسي گشت. شاه، به‌جاي اصلاحات نهادي و ايجاد سازوکارهاي شفاف مالي، درآمد نفت را صرف خريدهاي عظيم نظامي، پروژه‌هاي نمادين و سياست خارجي جاه‌طلبانه کرد. نتيجه آن شد که تنها چهار سال پس از آغاز قله اول نفتي، کشور وارد بحران سياسي و اجتماعي شد که به انقلاب 1357 انجاميد.
اوج دوم. بيست‌وهفت سال پس از قله اول، ايران دوباره روي موجي از درآمد بي‌سابقه نفتي سوار شد. سال 1384، آغاز دولتي بود که با شعارهاي تند و وعده‌هاي عوام‌پسند وارد ميدان شد دولت احمدي نژاد با شعار «بردن نفت بر سفره‌ها» آمد، درست در دوره‌اي بر سر کار بود که قيمت جهاني نفت به اوج تاريخي رسيد. براساس داده‌هاي بانک مرکزي صادرات نفت ايران بين 1384 تا 1391 حدود 639 ميليارد دلار ارزآوري داشت. سهم نفت از صادرات کالا بالاي 75 تا 80 درصد بود اين بار، به‌جاي حرکت به‌سوي «صندوق‌محور کردن درآمدها، انضباط مالي و تقويت صادرات غيرنفتي»، سياست‌هاي غالب، ماهيتي پوپوليستي–شبه‌ايدئولوژيک پيدا کرد. انبساط شديد نقدينگي، تزريق مستقيم درآمد نفت به شبکه بانکي و بودجه، توزيع هداياي نقدي و اعتباري، طرح‌هاي مسکن مهر با پايه‌پولي بالا، و سپس «قانون هدفمندي يارانه‌ها» که به‌جاي اصلاح تدريجي قيمت انرژي و حمايت هوشمند از توليد، به پرداخت نقدي همگاني 455 هزار ريال در ماه براي تقريباً همه جمعيت انجاميد ابتکاري بزرگ اما پرهزينه که دست‌کم در سال اول حدود 30 ميليارد دلار نقدينگي آزادِ قابل‌مصرف به خانوارها تزريق کرد و منابع وعده‌داده‌شده براي بخش توليد هرگز به‌طور کامل و کارآمد محقق نشد. همزمان، بخش قابل‌توجهي از منابع و تمرکز حاکميت به برنامه‌هاي بازدارندگي نظامي، فعاليت‌هاي منطقه‌اي و منازعات هسته‌اي معطوف شد؛ تحريم‌هاي مالي و نفتي، کانال‌هاي تجارت و سرمايه‌گذاري را تنگ‌تر کرد، هزينه مبادله را بالا برد و «دهه 1390» را براي اقتصاد ايران به يک «دهه از دست‌رفته» تبديل نمود؛ دهه‌اي که متوسط رشد واقعي نزديک به صفر برآورد مي‌شود و نوسانات شديد، چشم‌انداز سرمايه‌گذاري بلندمدت را مخدوش کرد.
اگر به جزئيات بنگريم، الگوي بيماري هلندي در اين اوج دوم نيز با صورت‌بندي ديگري تکرار شد. دلار نفتي فراوان، نرخ حقيقي ارز را تقويت و واردات را ارزان مي‌کند؛ در نتيجه، به‌جاي سرمايه‌گذاري بلندمدت در ارتقاي بهره‌وري صنعت، پوپوليسم اقتصادي و خريد زمان با پول نفت برسياست‌هاي صحيح حاکم مي‌شود. گزارش‌هاي رسمي نشان مي‌دهد که هدفمندي يارانه‌ها در اجرا، گرچه به کاهش مصرف انرژي در کوتاه‌مدت کمک کرد، اما به دليل فراگيري همگاني پرداخت نقدي، فشار تورمي همراه با افزايش قيمت حامل‌ها به‌مرور اثر واقعي اين پرداخت‌ها آب رفت.
دو تصوير کنار هم: در 1356، دولت بر امواجِ دلار نفت سوار بود و اقتصاد دچار تورم فزاينده و ظرفيت‌سازي شتاب‌زده؛ و در اوج دوم، دوباره بر قله قيمت نفت ايستاده بوديم و به‌جاي تثبيت نهادي و انباشت سرمايه مولد، پول نفت به مصرف جاري، و بي‌توجهي حاکمان به زيرساخت‌هاي پايدار گذشت.
هر دو بار سياست بر توسعه غلبه کرد شايد پرسش اصلي اين باشد: چرا هر دو بار، در لحظه‌اي که «درِ طلايي نفت» باز شد، ايران به‌جاي عبور به اتاقِ توسعه، وارد راهروي خطا شد؟ پاسخ کوتاه: کيفيت حکمراني.
درآمد فراوانِ رانتي، اگر بر بستر دولت پاسخگو، شفاف و قانون‌مند بنشيند، مي‌تواند صندوق ثروت بين‌نسلي بسازد، چرخه‌هاي قيمتي را هموار کند، و به ريل‌گذاري صنعتي صادرات‌محور کمک کند؛ اما اگر در دلِ ساختار متمرکزِ غيرپاسخگو جاري شود، انگيزه پاسخگويي مالياتي را مي‌خشکاند، سياستمدار را به «توزيع‌گرِ نقدي» به‌جاي «اصلاح‌گرِ نهادي» تبديل مي‌کند و رانت‌جويي را به قاعده بازي بدل مي‌سازد. همين‌جاست که بيماري هلندي فقط يک «مدل اقتصادي» نيست.
در دهه 1350، درحالي‌که با شوک قيمت نفت، فرصت ساختِ زنجيره‌هاي صنعتي صادرات‌محور و انباشت فناوري فراهم بود، شتابزدگي عمراني، پروژه‌محوري و گسترش دولت، جايگزين اصلاحات نهادي شد. در دهه 1380–1390 نيز درست در اوج بي‌سابقه درآمد، به‌جاي تقويت صندوق‌هاي بين‌نسلي و شفاف‌سازي ماليه عمومي، درآمد نفت در لابه‌لاي سياست‌هاي توزيعي، نظام بانکي شبه‌دولتي، فعاليت‌هاي اقتصادي نهادهاي خارج از بودجه و منازعات خارجي و چيره شدن ايدئولوژي بر اقتصاد گم شد.
در هر دو تجربه، نسبت نفت به دولت به‌جاي نسبت دولت به توسعه تقويت شد يعني دولت به نفت «وابسته‌تر» شد و اقتصاد به دولت «گرفتارتر».
آن سوي داستان، کشورهايي هستند که همين «دلار نفتي» را به «ريل توسعه» بدل کردند: نروژ، صندوق ثروت حاکميتي را نه براي جبران کسري جاري بلکه براي آينده نسل‌ها ساخت؛ امارات و قطر، با همه تفاوت‌ها، سعي کردند از پنجره انرژي، سکوهاي لجستيک و خدمات جهاني بسازند.
مقايسه دو اوج نفتي، يک همساني و يک تفاوت مهم دارد. همساني تصميم‌گيري متمرکز، شخص‌محور و سياست‌زده، و کم‌اعتنايي به برنامه‌ريزي مبتني بر شواهد و تفاوت در دهه 1350، مسئله اصلي «شتابزدگي مدرن‌سازي از بالا» و در دهه 1380–1390، «ايدئولوژي‌محوري و ستيز منطقه‌اي/هسته‌اي» بر اقتصاد سايه انداخت. در هر دو، پيامد اقتصادي يکي بود: تورم ساختاري، نوسان شديد، فرار سرمايه انساني و مالي، و فرصت‌سوزي در جهش بهره‌وري.
روايت را با همان استعاره آغازين جمع کنيم. «دو فرصت طلايي» يکي در نيمه دهه 1350 و ديگري در دهه 1380–1390 بر روي ايران گشوده شد. هر دو بار، به‌جاي عبور به تالار توسعه، به گذرگاه‌هاي سياست و ايدئولوژي پيچيديم.
سرمايه اجتماعي و سياسي اين کشور اما هنوز مي‌تواند در سومين گشودگي، مسير را درست انتخاب کند حکمراني را از نفت «بي‌نياز» کند، نفت را از بودجه «منفک» سازد، صندوق ثروت را «قاعده‌مند» و «بين‌نسلي» کند، و توسعه صنعتي صادرات‌محور را محور تصميم‌گيري قرار دهد. اين نسخه، شعار نيست؛خلاصه تجربه جهاني و عصاره رنج‌هاي خود ماست. ايران اگر بخواهد از چرخه «نفت – نارضايتي» بيرون بزند، بايد در مرحله بعد، اصلاحاتِ سخت اما ممکن را از همين‌جا آغاز کند: شفافيت بودجه شرکت‌هاي دولتي و فرادولتي، تعيين قاعده مالي براي کسري ساختاري، آزادسازي تدريجي و هدفمند قيمت انرژي همراه با جبران‌هاي «هدفمندِ واقعي «نه همگاني» براي دهک‌هاي پايين، تقويت استقلال بانک مرکزي و مهار رشد پولي، و مهم‌تر از همه، «سياست خارجي همساز با توسعه» که هزينه ريسک کشور را واقعاً کاهش دهد. آن‌گاه، حتي اگر قيمت نفت دوباره اوج گرفت، مسيرمان عوض مي‌شود.
دلار نفتي نه «بنزين تورم»، که «سرمايه توسعه» خواهد شد.
ياسر هاشمي - مردادماه 1404
